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Recupero di somme indebitamente corrisposte ai pubblici dipendenti

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(T.A.R. Basilicata - Potenza - Sentenza  21 dicembre 2009 , n. 894 - Dario Immordino)

 

Il provvedimento con il quale l'Amministrazione dispone il recupero di somme indebitamente corrisposte al proprio dipendente ha natura vincolata, motivo per cui va escluso che il relativo atto possa essere afflitto da vizi sintomatici di eccesso di potere, quali l'illogicità manifesta. Ciò perché il recupero di indebito appartiene alla categoria degli atti dovuti, aventi natura vincolata, che non lasciano residuare in capo all'autorità emanante alcun potere di apprezzamento discrezionale in ordine alla necessità di procedere o meno al recupero delle somme erroneamente erogate. Si tratta in sostanza di un atto dovuto, esercizio di un vero e proprio diritto soggettivo ex articolo 2033 Codice civile.Sicchè ai fini della confutazione della pretesa creditoria dell’Amministrazione e dell’invalidazione dell’atto  il ricorrente deve specificare con esattezza i fatti e le ragioni giuridiche ostativi all’insorgere  del  credito, ovvero dimostrare l’errata quantificazione dello stesso da parte dell’ Amministrazione.Dalla doverosità dell'atto di recupero di somme consegue la non qualificabilità dello stesso quale provvedimento discrezionale di autotutela. Ciò perché i principi in materia di autotutela elaborati dalla giurisprudenza amministrativa (e ora cristallizzati nell'art. 21 nonies della Legge 7 agosto 1990 n. 241, introdotto dall'art. 14 della L. 11 febbraio 2005 n. 15) ,in caso di ritiro dell'atto con efficacia retroattiva impongono all'amministrazione una nuova valutazione dell'interesse pubblico, che deve essere necessariamente ponderato e motivato, in relazione all'interesse del privato sacrificato e al legittimo affidamento ingenerato nei suoi confronti, avuto pure riguardo al tempo trascorso rispetto all'adozione dell'atto originario.Mentre nell'ipotesi di recupero di indebito, stante l’assenza in capo all'autorità emanante di alcun potere di apprezzamento discrezionale in ordine alla necessità di procedere o meno al recupero delle somme erroneamente erogate, mancano i presupposti  per la nuova valutazione dell'interesse pubblico che costituisce condizione imprescindibile per l’esercizio dell’autotutela. La discrezionalità che permea l'atto di autotutela è infatti estranea all'atto, non rinunziabile, con cui l'amministrazione provvede al recupero di somme erroneamente erogate al proprio dipendente, una volta riscontrato il presupposto normativo dell'indebita erogazione.  

Avv. Dario Immordino 

N. 894/2009 REG. SENT.N. 802 REG. RIC.ANNO /1991REPUBBLICA ITALIANAIN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 802 del 1991, proposto da:M. M., rappresentata e difesa dall'avv. Vito  Barbuzzi, con domicilio eletto presso lo studio dell'Avv. Mario D'Ecclesiis, in Potenza, via Crispi, 35;contro Comunità Montana  del "V.", in persona  del presidente pro- tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giulio D'Angelo, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. in Potenza, via Rosica, 89;per l'annullamento,- delibera di Giunta della Comunità montana  di Rionero in V. n. 311 del 17 maggio 1991 di revoca delle delibere di Giunta n. 49 e n. 49 bis del 24 gennaio 1990, con conseguente recupero delle somme erogate.Visto il ricorso con i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio della Comunità Montana  del "V.";Viste le memorie  difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2009 la dott.ssa Paola Anna Gemma Di Cesare;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO

1. La ricorrente espone, in fatto, di essere responsabile dell'ufficio ragioneria della Comunità montana del V. e di aver partecipato allo svolgimento degli adempimenti previsti dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, recante disposizioni in materia di interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981 e provvedimenti organici per la ricostruzione  e lo sviluppo dei territori colpiti.In virtù dello svolgimento di tali compiti, che a dire della ricorrente, esulavano dallo svolgimento delle ordinarie mansioni di sua competenza, la signora M. richiedeva l'erogazione in suo favore dell'indennità prevista dall'art. 5, comma 14, del decreto-legge 27 febbraio 1982, n. 57, convertito nella legge 29-4-1982 n. 187. La Comunità montana  del V. accoglieva l'istanza e con delibera n. 49 bis del 24 gennaio 1990 e liquidava l'indennità in favore della ricorrente per il periodo dal 2 giugno 1985 al 31 agosto 1986 per un totale di complessive lire 9.720.000.Successivamente, però, la Comunità montana , alla luce del parere 8 maggio 1991, n. 310, reso dalla Regione Basilicata, la quale riteneva erogabile l'indennità speciale per i comuni disastrati colpiti dal terremoto soltanto in favore i segretari delle Comunità montane, revocava la precedente delibera n. 49 bis del 24 gennaio 1990 a mezzo del provvedimento n. 311 del 17 maggio 1991.

2. Avverso tale ultimo provvedimento è proposto ricorso notificato in data 20 novembre 1991 successivamente depositato in data 30 novembre 1991, deducendo i seguenti motivi di ricorso:- violazione art. 1, comma 3, del D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, che estenderebbe l'indennità prevista dall'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982 ai funzionari degli enti locali in genere e quindi anche ai funzionari delle Comunità montane, impegnati negli adempimenti di ricostruzione  post terremoto ai sensi dell'art. 1 della legge regionale 7 agosto 1981, n. 37, che ha delegato alle Comunità montane le funzioni amministrative concernenti le concessioni e liquidazioni delle agevolazioni agli imprenditori agricoli danneggiati dal terremoto;- difetto di motivazione ed eccesso di potere sotto vari profili.

3. Con atto depositato in data 28 settembre 1998 si è costituita in giudizio la Comunità montana  del V., eccependo la infondatezza di tutti i vizi dedotti dalla ricorrente: la ricorrente non avrebbe svolto alcuna attività al di fuori dalle attribuzioni di propria competenza in virtù del rapporto di pubblico impiego e l'amministrazione avrebbe adottato il provvedimento di revoca al fine di ricondurre nell'ambito della legalità il proprio operato.All'udienza pubblica dell'8 ottobre 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. La ricorrente, responsabile dell'ufficio ragioneria della Comunità montana  del V., lamenta l'illegittimità del provvedimento, con il quale l'amministrazione resistente dispone il recupero di somme erogate e contestualmente ritira il suo precedente provvedimento n. 49 bis del 1990, con il quale aveva inizialmente riconosciuto e liquidato in favore della ricorrente stessa l'indennità prevista dall'art. 5, comma 14, del decreto-legge 27 febbraio 1982, n. 57, convertito nella legge 29-4-1982 n. 187.2. Con il primo motivo di ricorso l'istante lamenta la violazione dell'art. 1, comma 3, del D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, convertito nella legge 29 aprile 1982 n. 187, che estenderebbe l'indennità prevista dall'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982 ai funzionari degli enti locali in genere e quindi anche ai funzionari delle Comunità montane impegnati negli adempimenti di ricostruzione  post terremoto ai sensi dell'art. 1 della legge regionale 7 agosto 1981, n. 37, che ha delegato alle Comunità montane le funzioni amministrative concernenti le concessioni e liquidazioni delle agevolazioni agli imprenditori agricoli danneggiati dal terremoto.

2.1. Il motivo è infondato.2.1.1 La fonte normativa di riferimento per il riconoscimento dell'indennità speciale è l'art. 5, comma 14, del decreto-legge 27 febbraio 1982, n. 57, convertito nella legge 29 aprile 1982 n. 187, che attribuisce ai segretari comunali ed ai funzionari dei comuni una indennità speciale per prestazioni di carattere eccezionale connesse agli adempimenti previsti dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, recante interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981. Il successivo comma 15 del citato art. 5, del D.L. n. 57 del 1982, riconosce la medesima indennità di cui al comma 14 anche in favore dei segretari delle comunità montane comprendenti i comuni disastrati.

2.2 Alla luce del quadro normativo delineato, consegue che hanno diritto all'indennità in questione le seguenti categorie: a) segretari comunali; b) funzionari dei comuni con responsabilità di direzione delle ripartizioni; c) segretari delle comunità montane. Non sono quindi contemplati tra i beneficiari i funzionari delle Comunità montane. Ne' può affermarsi, come sostenuto dalla ricorrente, che l'art. 1, comma 3, del D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, convertito nella legge 29 aprile 1982 n. 187, estenda l'indennità, prevista dall'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982, anche ai funzionari degli enti locali in genere e quindi anche ai funzionari delle Comunità montane impegnati negli adempimenti di ricostruzione  post terremoto.2.3 L'art. 1, comma 3, del D.L. n. 48 del 1986, invero, si limita a prevedere una proroga sino al 30 giugno 1986 delle disposizioni già contenute nell'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982, (convertito, con modificazioni, nella L. n. 187 del 1982), tra le quali, si legge testualmente, quelle in materia di "indennità in favore di amministratori e segretari comunali e funzionari degli enti locali, nonché di utilizzazione di segretari comunali".

2. Con il primo motivo di ricorso l'istante lamenta la violazione dell'art. 1, comma 3, del D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, convertito nella legge 29 aprile 1982 n. 187, che estenderebbe l'indennità prevista dall'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982 ai funzionari degli enti locali in genere e quindi anche ai funzionari delle Comunità montane impegnati negli adempimenti di ricostruzione  post terremoto ai sensi dell'art. 1 della legge regionale 7 agosto 1981, n. 37, che ha delegato alle Comunità montane le funzioni amministrative concernenti le concessioni e liquidazioni delle agevolazioni agli imprenditori agricoli danneggiati dal terremoto.2.1. Il motivo è infondato.

2.1.1 La fonte normativa di riferimento per il riconoscimento dell'indennità speciale è l'art. 5, comma 14, del decreto-legge 27 febbraio 1982, n. 57, convertito nella legge 29 aprile 1982 n. 187, che attribuisce ai segretari comunali ed ai funzionari dei comuni una indennità speciale per prestazioni di carattere eccezionale connesse agli adempimenti previsti dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, recante interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981. Il successivo comma 15 del citato art. 5, del D.L. n. 57 del 1982, riconosce la medesima indennità di cui al comma 14 anche in favore dei segretari delle comunità montane comprendenti i comuni disastrati.  

2.2 Alla luce del quadro normativo delineato, consegue che hanno diritto all'indennità in questione le seguenti categorie: a) segretari comunali; b) funzionari dei comuni con responsabilità di direzione delle ripartizioni; c) segretari delle comunità montane. Non sono quindi contemplati tra i beneficiari i funzionari delle Comunità montane. Ne' può affermarsi, come sostenuto dalla ricorrente, che l'art. 1, comma 3, del D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, convertito nella legge 29 aprile 1982 n. 187, estenda l'indennità, prevista dall'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982, anche ai funzionari degli enti locali in genere e quindi anche ai funzionari delle Comunità montane impegnati negli adempimenti di ricostruzione  post terremoto.

2.3 L'art. 1, comma 3, del D.L. n. 48 del 1986, invero, si limita a prevedere una proroga sino al 30 giugno 1986 delle disposizioni già contenute nell'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982, (convertito, con modificazioni, nella L. n. 187 del 1982), tra le quali, si legge testualmente, quelle in materia di "indennità in favore di amministratori e segretari comunali e funzionari degli enti locali, nonché di utilizzazione di segretari comunali".2.3.1 L'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982 è solo una norma di proroga, che, in quanto tale, innova le disposizioni contenute nell'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982, solo con riferimento all'elemento del termine ovvero al periodo temporale di riconoscimento del beneficio, senza ampliare, come erroneamente ritenuto dalla parte ricorrente, lo spettro dei soggetti beneficiari della speciale indennità, includendovi tutti i funzionari degli enti locali. In altre parole, l'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982 non ha alcun contenuto innovativo rispetto ai soggetti beneficiari della speciale indennità, né innova alcunché in relazione alle condizioni per l'erogazione della stessa indennità.

2.3.2 Occorre osservare, inoltre, che nella disposizione di cui all'art. 1, comma 3, del D.L. 28 febbraio 1986, n. 48, laddove è prevista la proroga dell'indennità speciale in questione in favore dei "funzionari degli enti locali", il legislatore indica la categoria generale (funzionari degli enti locali), intendendo riferirsi solo alla categoria specifica dei soggetti beneficiari dell'emolumento ai sensi dell'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982. L'utilizzo di una sineddoche ("il genere per la specie"), non avalla dunque un'interpretazione estensiva dell'art. 5 del D.L. n. 57 del 1982 che, in quanto norma di carattere eccezionale, prevista per fronteggiare l'emergenza post - terremoto, va interpretata letteralmente e rigorosamente ed è insuscettibile di un'interpretazione estensiva. Gli emolumenti da corrispondere agli impiegati pubblici possono essere erogati solo se ed in quanto specificamente predeterminati da una fonte normativa o dal contratto collettivo di categoria.

2.3.3 Dalla natura eccezionale della norma statale, che riconosce l'indennità in questione solo a determinate categorie di impiegati, discende che il richiamo della parte ricorrente all'art. 1 della legge regionale 7 agosto 1981, n. 37, norma che delegava alle Comunità montane le funzioni amministrative concernenti le concessioni e liquidazioni delle agevolazioni agli imprenditori agricoli danneggiati dal terremoto, non giustifica, per ciò solo, l'attribuzione di una speciale indennità ai dipendenti delle Comunità montane, in mancanza di una specifica ed espressa autorizzazione normativa in tale senso.

3. Con il secondo articolato motivo di ricorso si lamenta difetto di motivazione ed eccesso di potere sotto vari profili. La ricorrente lamenta che il provvedimento di revoca non conterrebbe alcun riferimento alla normativa violata, non consentendo di comprendere le ragioni dell'intervenuta autotutela in relazione all'interesse pubblico da tutelare; inoltre, l'amministrazione non avrebbe valutato l'interesse dell'impiegata a vedersi riconosciuta l'attività straordinaria asseritamente svolta per gli adempimenti post terremoto, né avrebbe valutato l'interesse dell'amministrazione a non vedersi convenuta in un'eventuale futuro giudizio  civile per ingiustificato arricchimento; infine, l'amministrazione non avrebbe tenuto in alcuna considerazione il pregiudizio arrecato al privato dal recupero di somme riscosse in buona fede ed utilizzate per i bisogni essenziali propri e della famiglia.

3.1 Le doglianze sono infondate.

3.1.1 Occorre innanzitutto chiarire che il provvedimento impugnato, con il quale l'Amministrazione dispone il recupero di somme indebitamente corrisposte al proprio dipendente, come chiarito da ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, ha natura vincolata, il che esclude che il relativo atto possa essere afflitto da vizi sintomatici di eccesso di potere, quali l'illogicità manifesta, (sul vizio di eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà tra atti infra punto 3.2.1.) incombendo semmai al ricorrente di specificare con esattezza i fatti in base ai quali il credito non risultasse insorto ovvero fosse diversamente quantificabile rispetto alla misura indicata dall'Amministrazione (ex multis: Cons. Stato, Sez. VI, 24 giugno 2006, n. 4053; Consiglio di stato, sez. VI, 17 giugno 2009, n. 3950). L'atto di recupero di somme indebitamente erogate appartiene alla categoria degli atti dovuti, aventi natura vincolata, che non lasciano residuare in capo all'autorità emanante alcun potere di apprezzamento discrezionale, in ordine alla necessità di procedere o meno al recupero delle somme erroneamente erogate. Il recupero di somme indebitamente erogate, costituisce, infatti, un atto dovuto, esercizio di un vero e proprio diritto soggettivo ex art. 2033 Cod. civ.. E' stato al riguardo affermato che "il recupero di somme indebitamente corrisposte dalla Pubblica amministrazione a propri dipendenti ha carattere di doverosità e costituisce esercizio di un vero e proprio diritto soggettivo a carattere patrimoniale, non rinunciabile in quanto correlato al conseguimento delle finalità di pubblico interesse alle quali sono istituzionalmente destinate le somme indebitamente erogate" (Consiglio Stato, sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3542; Consiglio Stato, sez. V, 16 giugno 2009, n. 3881).

3.1.2 Dalla doverosità dell'atto di recupero di somme, consegue la non qualificabilità dello stesso quale provvedimento discrezionale di autotutela. Nell'ipotesi di recupero di somme, non si applicano, infatti, i principi in materia di autotutela elaborati dalla giurisprudenza amministrativa (e ora cristallizzati nell'art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall'art. 14 della L. 11 febbraio 2005, n. 15) che, in caso di ritiro dell'atto con efficacia retroattiva, impongono all'amministrazione una nuova valutazione dell'interesse pubblico, che deve essere necessariamente ponderato e motivato, in relazione all'interesse del privato sacrificato e al legittimo affidamento ingenerato nei suoi confronti, avuto pure riguardo al tempo trascorso rispetto all'adozione dell'atto originario. Tale discrezionalità che permea l'atto di autotutela è infatti estranea all'atto, non rinunziabile, con cui l'amministrazione provvede al recupero di somme erroneamente erogate al proprio dipendente, una volta riscontrato il presupposto normativo dell'indebita erogazione.3.2 Dalla doverosità dell'atto di recupero di somme indebitamente erogate, consegue l'irrilevanza di tutti gli altri profili di censura mossi con il secondo motivo di ricorso.

3.2.1 Per quanto riguarda il denunciato vizio di eccesso di potere per contraddittorietà tra atti, in relazione al riconoscimento, da parte dell'amministrazione resistente con la delibera 49 bis del 24 gennaio 1990, della legittimità e della spettanza dell'indennità in questione, occorre osservare che tale contraddittorietà non sussiste, poiché con il provvedimento impugnato, la Comunità montana  richiama espressamente il parere reso dalla Regione e recependolo prende atto dell'errore in cui era precedentemente incorsa con l'atto n. 49 bis del 1990, nell'interpretazione dell'art. 5, comma 14, (del D.L. n. 57 del 1982, convertito, con modificazioni, nella L. n. 187 del 1982), puntualizzando la spettanza dell'indennità speciale in questione al solo segretario della Comunità.

3.2.2 Con riferimento agli altri profili di censura, poiché l'atto di recupero è un atto vincolato, l'onere motivazionale incombente sull'amministrazione, non consiste quindi nel chiarire le ragioni di prevalenza dell'interesse pubblico al recupero di somme, rispetto all'interesse del privato, ma è limitato alla mera indicazione dell'esistenza di un indebito, con specificazione delle ragioni per le quali il percipiente non aveva diritto alle somme a lui corrisposte (ex multis: Consiglio Stato, sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3542; Consiglio Stato, sez. IV, 04 febbraio 2008, n. 290).

3.2.3 Nella fattispecie, il provvedimento risulta adeguatamente motivato con il richiamo dell'art. 5, comma 14, innanzi citato, in virtù del quale, l'amministrazione resistente, facendo proprio il parere reso dalla Regione Basilicata, chiarisce che l'indennità speciale in questione è contemplata per il solo segretario della Comunità montana.

3.3. Inoltre, dalla natura doverosa dell'atto impugnato, che comporta solo l'obbligo di procedere al recupero delle somme erroneamente erogate, consegue pure l'irrilevanza delle censure relative alla mancata valutazione da parte dell'amministrazione della possibilità di essere coinvolta in un eventuale giudizio  civile per ingiustificato arricchimento e di quelle relative all'asserita buona fede della parte ricorrente nel percepire le somme non dovute e l'eventuale avvenuto utilizzo delle stesse.Come già chiarito, la valutazione cui è tenuta l'amministrazione è limitata al solo confronto tra fatto avvenuto e prescrizione normativa, per cui è sufficiente che l'atto impugnato, come è avvenuto nel caso di specie, specifichi il titolo del recupero e cioè indichi la mancanza di causa dell'avvenuto trasferimento delle somme, che configura una ragione necessaria e sufficiente per chiedere la restituzione di somme indebitamente corrisposte.Si ribadisce dunque l'irrilevanza, ai fini della legittimità dell'atto impugnato, delle circostanze soggettive invocate dalla parte ricorrente in suo favore, quali la sua buona fede e l'avvenuta spesa delle somme erroneamente corrisposte per i bisogni suoi e della propria famiglia. L'eventuale buona fede dell'accipiens potrà semmai comportare in capo all'amministrazione il dovere di procedere al recupero stesso con modalità tali da non incidere significativamente sulle esigenze di vita del debitore (Ex multis: Consiglio Stato, sez. VI, 17 giugno 2009, n. 3950; Consiglio Stato, sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3542; Consiglio Stato, sez. IV, 04 febbraio 2008, n. 290; Consiglio Stato, sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2789).

4. Alla luce delle considerazioni svolte, il ricorso è respinto.5. In considerazione dell'errore di interpretazione normativa, nel quale è incorsa l'amministrazione resistente con la delibera n. 49 bis del 1990, che l'ha indotta in un primo momento a riconoscere e a liquidare l'indennità in questione, sussistono giusti motivi ovvero serie ed eccezionali ragioni per compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio .P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2009 con l'intervento dei Signori:Antonio Camozzi, Presidente Giancarlo Pennetti, ConsiglierePaola Anna Gemma Di Cesare, Referendario, Estensore

IL PRESIDENTE Antonio Camozzi

L'ESTENSORE  Paola Anna Gemma Di Cesare

Depositata in Segreteria il 21 dicembre 2009(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186) 

http://www.laprevidenza.it/news/documenti/tar_basilicata_894_2009/4343 

 

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